如何進(jìn)一步織密反行政壟斷的法網(wǎng)？最新出臺(tái)的反壟斷規(guī)章指明了方向。

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布四部反壟斷配套規(guī)章，其中包括《禁止濫用行政權(quán)力排斥限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)。據(jù)悉，《規(guī)定》將從2023年4月15日起施行，2019年頒布的暫行規(guī)定則同時(shí)廢止。

沿襲新《反壟斷法》的制度設(shè)計(jì)，《規(guī)定》亮點(diǎn)頗多。在具體執(zhí)行上，《規(guī)定》細(xì)化違法行為表現(xiàn)方式，明確執(zhí)法要求，還增加執(zhí)法約談的規(guī)定等等。比如將簽訂合作協(xié)議、備忘錄等行政壟斷行為納入規(guī)制范圍，又如在行政建議書中新增“被調(diào)查單位改正的時(shí)限及要求”內(nèi)容等等。

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至于制度銜接和政策導(dǎo)向方面，《規(guī)定》還將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”“競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”等內(nèi)容放入其中。

細(xì)化違法行為表現(xiàn)，納入合作協(xié)議、備忘錄等形式

2022年8月1日，十四年首修的新《反壟斷法》正式落地施行。先從違法行為來(lái)看，《規(guī)定》緊隨新法進(jìn)一步細(xì)化和完善了關(guān)于濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為具體表現(xiàn)的條款。

比如，“濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為”“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)行為”“排斥或者限制經(jīng)營(yíng)者參加招標(biāo)投標(biāo)以外的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為”，以及“變相強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為”等等，均被納入規(guī)制之列。

據(jù)此前南都記者對(duì)共享單車“N選一”案件的報(bào)道，部分地方政府部門通過簽署合作協(xié)議、備忘錄等方式，將本地共享單車經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)家授予某家共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)，從而排除、限制其他企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

此外，《規(guī)定》還新增制定排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容規(guī)定的違法主體，在原有主體“行政機(jī)關(guān)”基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。

上海交通大學(xué)特聘教授王先林在最新解讀文章中表示，這既有利于指導(dǎo)市場(chǎng)監(jiān)管部門依法辦案，提高執(zhí)法的透明度和可預(yù)見性，又有利于為相關(guān)行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。

建議書新增“被調(diào)查單位改正的時(shí)限及要求”

市場(chǎng)監(jiān)管總局介紹，《規(guī)定》將統(tǒng)籌構(gòu)建行政指導(dǎo)、行政約談、行政建議為主的執(zhí)法手段和法律實(shí)施體系，著力完善和加強(qiáng)事前事中事后的全鏈條、全方位規(guī)范約束。

沿襲這一思路，《規(guī)定》要求，立案后反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查。

另外，如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。提出依法處理建議應(yīng)當(dāng)制作行政建議書，同時(shí)抄送被調(diào)查單位。

南都記者注意到，相較于此前頒布的暫行規(guī)定，行政建議書應(yīng)載事項(xiàng)新增“被調(diào)查單位改正的時(shí)限及要求”一項(xiàng)，明確將消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)束調(diào)查或者提出行政建議的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)。

不僅如此，《規(guī)定》要求省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門在提出依法處理的建議或者結(jié)束調(diào)查前應(yīng)當(dāng)向總局報(bào)告，并于提出建議后七個(gè)工作日內(nèi)向總局備案。

對(duì)應(yīng)地，被調(diào)查單位應(yīng)當(dāng)按照行政建議書載明的處理建議，積極落實(shí)改正措施，并按照反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求，限期將有關(guān)改正情況書面報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

王先林文章評(píng)論稱，這些做法既豐富了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)中的執(zhí)法手段，也進(jìn)一步增強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)中的權(quán)威性。

“約談制度”將成反行政壟斷的新抓手

新《反壟斷法》引入了執(zhí)法約談制度，《規(guī)定》對(duì)約談內(nèi)容、程序、方式等作了進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)制度的可操作性，保障制度落實(shí)。

新規(guī)之下，經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)違法的行政機(jī)關(guān)法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。約談可以指出涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的問題，聽取情況說(shuō)明，要求其提出改進(jìn)措施消除相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)限制。

據(jù)王先林文章介紹，約談主要是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法的相關(guān)主體，通過信息交流、溝通協(xié)商、警示談話和批評(píng)教育等方法，對(duì)涉嫌違法行為加以預(yù)防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強(qiáng)制性的軟性執(zhí)法方式。

作為一種軟性執(zhí)法方式，如何保證約談的有效性？根據(jù)《規(guī)定》，約談結(jié)束后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以將約談情況通報(bào)被約談單位的有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)需要，邀請(qǐng)被約談單位的有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)共同實(shí)施約談。

值得注意的還有，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以公開約談情況，也可以邀請(qǐng)媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)公眾代表列席約談。

近日中國(guó)人民大學(xué)教授孟雁北撰文表示，在《規(guī)定》對(duì)約談的創(chuàng)新性的制度安排下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來(lái)有效地制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，使約談成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為新的制度抓手。

銜接公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，預(yù)留立法空間

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是防范行政壟斷的一道重要事前防護(hù)網(wǎng)。自新《反壟斷法》引入后，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式上升為一項(xiàng)法律制度，此番《規(guī)定》亦銜接了新法規(guī)定。

根據(jù)《規(guī)定》，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)估對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

值得一提的是，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和《反壟斷法》之間究竟是內(nèi)生關(guān)系還是相互獨(dú)立關(guān)系，學(xué)界尚未形成共識(shí)。

孟雁北在文章中提到，我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施主體主要為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則以政策制定部門自我審查為主，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度又是預(yù)防行政壟斷行為的重要舉措。

因此在她看來(lái)，《規(guī)定》新增了關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的條款，但僅作出原則規(guī)定，這樣的條款設(shè)計(jì)既保證了兩項(xiàng)制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為公平競(jìng)爭(zhēng)審查法制化工作預(yù)留了足夠的立法空間，是具有智慧的務(wù)實(shí)性條款設(shè)計(jì)。

鼓勵(lì)“競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”，弘揚(yáng)公平競(jìng)爭(zhēng)文化

不僅如此，“競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)”也是此番新規(guī)的一大亮點(diǎn)。新規(guī)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織主動(dòng)增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，培育和弘揚(yáng)公平競(jìng)爭(zhēng)文化，提升公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施能力。

王先林認(rèn)為，從實(shí)際情況來(lái)看，發(fā)生大多數(shù)行政性壟斷行為的根源在于一些行政主體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的認(rèn)識(shí)還不到位，沒有充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)“無(wú)形之手”，阻礙了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，大力弘揚(yáng)和培育公平競(jìng)爭(zhēng)文化，以此促進(jìn)和補(bǔ)充反壟斷執(zhí)法，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策有效實(shí)施

對(duì)于營(yíng)造一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)文化環(huán)境，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)理念，《規(guī)定》有何要求？

根據(jù)《規(guī)定》，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的內(nèi)容包括，宣傳公平競(jìng)爭(zhēng)法律法規(guī)和政策；在政策措施制定過程中提供公平競(jìng)爭(zhēng)咨詢；組織開展有關(guān)政策措施實(shí)施的競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；組織開展培訓(xùn)交流；提供工作指導(dǎo)建議；以及其他有利于改進(jìn)政策措施的競(jìng)爭(zhēng)宣傳倡導(dǎo)活動(dòng)。

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