公共財政是我國公共災害風險治理體系的主要財務依靠。我國公共財政涉災資金體系主要由制度內災前預算資金、制度外災后調劑資金兩部分組成。長期以來，這一資金體系存在著“無災不能用，有災不夠用”的問題，特別是重大災害事件發(fā)生后，政府在履行應急救災、社會恢復、修復重建責任時，往往面臨巨額財政資金缺口。這不僅阻礙應急救助和恢復重建，也可能為后續(xù)災害事件產生更大損失埋下隱患。因此，探索財政涉災預算融合災害風險金融策略顯得尤為重要。

災害風險金融策略主導下的公共財政災害風險專項資金模式，適用于中央和地方政府針對涉災預算資金主體的優(yōu)化改革，旨在盤活存量、擴充增量，在填補資金缺口的前提下實現(xiàn)財政預算的剛性和平衡。該模式既滿足了創(chuàng)新技術架構和專業(yè)運行架構的基本條件，又符合財政體系內的治理和管理的政策規(guī)則條件，而且作為金融工具的使用方受益于金融監(jiān)管政策法規(guī)的保障，具有較強的可行性。

新型公共財政災害風險專項資金模式的優(yōu)勢與可行性

【資料圖】

針對極端災害風險的加劇和政府應對公共災害風險的財政困境，國際組織積極倡導災害風險金融策略和模式。在災害風險金融策略主導下，新型公共財政災害風險專項資金模式應該是財政體系內的專項資金主體，需要既符合財政治理體系框架，又滿足專業(yè)技術管理要求。從設立目的、存續(xù)目標、運營功能、經(jīng)營管理、治理結構等角度看，新型災害風險專項資金模式與傳統(tǒng)商業(yè)自保公司有相同點，也有不同點。兩者的不同點在于，自保公司是獨立注冊保險公司主體，依附于其母公司，受制于母公司要求和外部的市場環(huán)境和經(jīng)營條件，而新型災害風險專項資金模式的主體是公共財政體系中的專項資金主體，其治理結構保持在政府體系內，各類細分專業(yè)技術管理則委托給第三方專業(yè)機構。

公共財政災害風險專項資金模式的優(yōu)勢在于在實現(xiàn)年度預算收支平衡的條件下構建應對重大災害風險及其財政支出或有責任的資金池。該資金池由三類資金組成：一是實有資金性質的存續(xù)資金，包括政府財政一次性撥付類似自保公司償付能力保障資本金的兜底存續(xù)資金。二是實有資金性質的年度預算內運營資金，包括政府財政每年撥付類似自保公司收取母公司保費和管理費的年度預算資金。三是或有屬性的資金，即專項保險、災害指數(shù)保險等資金工具提供的或有資金額度，在滿足災害觸發(fā)條件的情況下轉化為實有資金。因此，新型公共財政災害風險專項資金模式的創(chuàng)新價值在于將現(xiàn)行制度內外災前災后分散使用的各類資金工具融入災害風險歸類量化機制和對稱性資金配置機制的技術架構內，根據(jù)風險程度、資金規(guī)模、流動性和流動性成本，實現(xiàn)最優(yōu)解配置。

新型公共財政災害風險專項資金模式的政策可行性體現(xiàn)在三個方面。其一，在國際金融組織的倡導和支持下，這一模式已經(jīng)在國際上得到應用和實踐。其二，我國公共財政已廣泛采用了災害風險金融策略以及各類資金工具。其三，新型公共財政災害風險專項資金模式符合我國現(xiàn)行的政策和法規(guī)治理架構。由于不是獨立注冊的市場商業(yè)金融主體，專項資金不涉及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等金融監(jiān)管機構的審批和監(jiān)管。

新型公共財政災害風險專項資金模式技術與運營組織架構

公共財政災害風險專項資金模式的主要技術創(chuàng)新是建立災害風險及其財政支出或有責任的歸類量化機制和對稱風險的資金配置機制。其中，風險分層歸類量化技術架構包括主要災因歷史數(shù)據(jù)信息庫、政府財政救助范圍確定以及特定災因在應急救災、生活恢復、修復重建三個任務和資金周期對應的財政支出或有責任等。

資金配置機制的工作原理是針對特定災因相應強度可能引發(fā)的災害事件財政支出資金需求進行資金流動性缺口、資金流動性成本以及資金流動性的時間跨度等方面的技術分析。

公共財政災害風險專項資金模式的運營組織架構由三部分組成。一是治理結構。治理責任主體包括作為代表社會公共利益和政府財政利益決策方和受益方的地方人民政府等，治理責任包括資金主體的規(guī)劃、預算的編制和審批以及資金和資金工具的審計等。二是管理體系。行政管理責任主體包括對財政災害風險專項資金主體負有營運、管理、使用等行政責任的相關部門，履行專項資金主體的規(guī)劃、預算、申報、報告、績效評價等行政職責。三是細分專業(yè)技術委托服務。受聘主體包括相關細分專業(yè)技術職能的第三方服務商，服務內容包括財務顧問、保險經(jīng)紀、風險精算等，共同實現(xiàn)災害風險及其財政支出或有責任歸類量化機制和對稱性資金工具配置機制的系統(tǒng)化運營。

這一運營組織架構有三大亮點。一是以財政專項資金主體為本，將國際國內已成熟的災害風險金融策略、自保公司技術管理模式以及各種風險資金工具進行系統(tǒng)性組裝，成為配套我國應急管理體系和財政預算制度的新型災害風險專項資金模式，既可填補財政資金缺口，又可維護預算的剛性和平衡。二是資金工具的制度化融合，把風險消減類資金工具和風險轉移類資金工具從制度外調節(jié)模式系統(tǒng)化融入制度內的規(guī)劃和預算架構，可提高保障資金使用額度，又能降低資金成本。三是在行政管理機構的授權下，將專業(yè)性和技術性極高的相關細分職能委托第三方專業(yè)機構，既可破解資金工具買賣雙方技術不對稱的難題，又可提高運營效率和保證工作質量，降低營運成本、行政負擔、運營風險。

新型公共財政災害風險專項資金模式的審計原理

公共財政融合金融資金工具的績效評價和行政審計一直存在本末倒置的財務邏輯，如針對政府公共財政應對公共災害風險而采購的巨災保險，行政審計的標的不是保險賠付責任額度，而是保費。因此，政府采購保險的責任人在其任內和保險期內本能地滋生了保險賠付必須確定性發(fā)生的認知和訴求，否則難以通過行政審計。由此，政府采購責任人和保險公司達成了“去保險化”的共識，即保費應該包括保險賠付、保險公司費用和利潤，而可以忽略保險單規(guī)定的保險賠付責任額度，其結果是政府責任人可以順利通過審計，保險公司可以就保單實現(xiàn)確定性盈利，而作為被保險人的政府則承擔財政資金的確定性虧損。

鑒于此，在公共財政災害風險專項資金模式制度中確立資金工具的審計原則、方法和標準非常重要。根據(jù)財務通則、會計準則、審計原理、保險原理，涉災資金工具的審計原則是資金與災害風險及其財政支出或有責任的對稱性。為此，審計的方法和標準必須論證資金與風險的對稱屬性和對沖能力，重點把控三個方面：一是審計資金工具的配置目的是否用于對稱和對沖特定災因頻度強度的災害事件及其財政支出或有責任；二是審計資金工具的配置目標是否對應資金工具類型、額度、事件限額等指標；三是審計資金工具的額度適用度和真實性。

（作者單位：南開大學災害風險管理與巨災保險保險研究中心、中央財經(jīng)大學政信研究院、南開大學金融學院）

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